Un viaggio nella governance della ricerca europea

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La ricerca europea è fondamentale per garantire la competitività futura delle nostre economie, come riconosciuto da tutti gli Stati membri al momento dell'adozione dell’obiettivo 3% del PIL da investire in ricerca e sviluppo. A tutt’oggi, però, gli investimenti in ricerca dei 28 paesi dell’Unione sono sotto il 2% del PIL e anche i finanziamenti pubblici non superano la media dello 0,7%.
Ma ci sono nazioni che stanno invertendo la rotta. Nel 2000, Germania e Francia presentavano bilanci simili; a distanza di dieci anni, la Germania è l’unico paese che ha costantemente aumentato i finanziamenti pubblici. Anche Spagna e Portogallo hanno fatto registrare un aumento, mentre per l’Italia è iniziata, a partire dal 2007, una continua flessione.

Fig. 1 – Investimenti in ricerca e sviluppo.

Che il nostro Paese investa in ricerca meno della media europea non è certo una novità.
Si scrive molto su possibili soluzioni e cambi di paradigma. Aumentare i finanziamenti è indubbiamente il primo passo, ma è anche indispensabile rivedere il nostro sistema di governance, la cui gestione è suddivisa fra innumerevoli Ministeri ed Enti, col risultato di creare inefficienze, costi aggiuntivi e discontinuità. Come se ciò non bastasse, questo sistema risente inoltre di una scarsa attitudine all'applicazione dei risultati e alla collaborazione con le imprese, che a loro volta investono poco e incontrano difficoltà a collegare la propria attività di ricerca con gli input provenienti dai centri di ricerca pubblica.

Districare i tanti nodi che frenano lo sviluppo della ricerca italiana non è semplice proprio a causa della complessità del sistema su cui si deve intervenire, ma la gestione di un settore così centrale nella società della conoscenza non è un problema solo per il nostro Paese. Come l’hanno affrontato alcuni dei nostri vicini europei?

Spagna

Nel 2007, la Spagna ha approvato il “Plan Nacional de I+D+i” (Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica), un piano quadriennale che coordina le politiche prioritarie riguardanti scienza, tecnologia e sviluppo. Fra gli obiettivi dichiarati del Plan Nacional c’è che la scienza e la tecnologia siano al servizio della cittadinanza, del benessere sociale e di uno sviluppo sostenibile. Inoltre, la combinazione di ricerca, sviluppo e innovazione deve tradursi in un miglioramento della competizione industriale e nella produzione di nuova conoscenza.
Singolare è l’esempio della Catalogna, molto attiva dal punto di vista della ricerca scientifica grazie a una combinazione di finanziamenti pubblici e privati. La Catalogna è passata dall’ottenere lo 0,58% dei fondi europei del FP3 (1990-1994) all’1,94% del FP7 (2007-2010) e produce le pubblicazioni di maggior impatto internazionale di tutta la Spagna. Ciò è reso possibile dalla grande flessibilità dei centri di ricerca catalani per quanto riguarda la gestione dei fondi. La Generalitat della Catalogna ha inoltre creato il network di eccellenza ICREA, finalizzato ad attrarre talenti scientifici, e ha un piano di sviluppo simile a quello di grandi metropoli internazionali che, nonostante le difficoltà economiche, ha consentito il reclutamento di 300 ricercatori (40 dei quali vincitori di finanziamenti ERC) con stipendi di livello europeo.
Esiste un’agenzia centralizzata?
I finanziamenti pubblici sono gestiti sia dal governo sia dalle singole regioni, ciascuna con le proprie regole. A livello centrale, il Ministero più coinvolto è quello della Scienza, tramite agenzie come CDTI, FECYT e GENOMA, seguito da quelli dell’Educazione, dell’Industria, della Salute e della Difesa. Il Concilio Nazionale per la Ricerca Scientifica (CSIC) è la più grande istituzione scientifica del paese e gestisce fondi nazionali ed europei per più di 100 istituti.
Come vengono distribuiti i fondi?
Più della metà del budget destinato alla ricerca viene erogato come prestiti (un metodo molto criticato dalla comunità scientifica) mentre il resto viene distribuito tramite borse e sussidi. Un gruppo di scienziati, ricercatori e presidenti universitari – il movimento Open Letter for Science – ha chiesto l’istituzione di un’agenzia per migliorare la distribuzione dei fondi per la ricerca.
Valutazione
La Comisión Nacional de Evaluación de la Actividad Investigadora (CNEAI) è stata istituita nel 1989 per valutare i professori universitari e il personale dei centri di ricerca, e si basa su incentivi economici dati in base alla produttività in termini di ricerca, misurata in termini di libri, brevetti e articoli. In quest’ultimo caso, la pubblicazione su riviste internazionali è stata molto incoraggiata.

Germania

La Germania è un paese che offre molte possibilità di finanziamento della ricerca, sia a livello pubblico – grazie a diverse istituzioni e programmi di ricerca – sia a livello di fondazioni e centri privati. Il paese ha recentemente riformato il modo in cui educazione e ricerca vengono finanziate con denaro pubblico, facendo parallelamente in modo di concedere alti livelli di autonomia e responsabilità manageriali alle singole istituzioni. Circa un terzo delle spese per ricerca e sviluppo in Germania provengono dal governo. Bundesland (governo federale) e regioni (Länder) agiscono indipendentemente l’uno dall’altro per quanto riguarda il finanziamento della ricerca, sebbene non manchino iniziative coordinate. Esistono diversi programmi di finanziamento, basati su grant molto competitivi, come il German Initiative for Excellence, che dura cinque anni, è alla sua seconda edizione ed è pagato per il 75% dal Bundesland (governo federale) e per il 25% dalle regioni (Länder). Nel 2005, i governi di stato e regioni hanno siglato un patto, il German Pact for Research and Innovation, con le tante istituzioni e associazioni di ricerca presenti nel panorama scientifico tedesco, che ricevono supporto in cambio di un'ulteriore crescita dei loro livelli di qualità, eccellenza e performance.
Esiste un’agenzia centralizzata?
Non c’è un’unica agenzia ma diverse, sia a livello statale sia federale. Le principali fonti di finanziamento pubblico nazionale sono il Ministero dell’Educazione e Ricerca (BMBF) e le grandi associazioni per la ricerca incluse nel German Pact for Research and Innovation: la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG), la Max Planck Society, la Fraunhofer Society, la Helmholtz Association of German Research Laboratories e la Leibniz Association.
Come vengono distribuiti i fondi?
I fondi ministeriali, in particolare quelli del BMBF, vengono ripartiti in diverse aree e programmi di ricerca. La distribuzione dei fondi fra i singoli Länder è regolata dal Gemeinsame Wissenschaftskonferenz (GWK) secondo la Königstein Formula, stabilita nel 1949 e calcolata sulla base delle entrate fiscali e del numero di abitanti di ciascun Länder, che pesano rispettivamente due terzi e un terzo del totale.
Valutazione
Viene condotta dal Wissenschaftsrat tramite criteri “performance-based”, come il numero di studenti che si laureano in tempo, il numero totale dei laureati, il livello dei fondi esterni ottenuti e il numero dei dottorati. Per quanto riguarda le varie associazioni di ricerca, ciascuna usa diversi criteri per la distribuzione dei fondi.

Regno Unito

Una delle peculiarità che distingue il sistema di istruzione superiore inglese rispetto agli altri ordinamenti europei è la tradizione di grande autonomia istituzionale di tutte le università che ne fanno parte; esse hanno infatti la capacità giuridica di ricevere finanziamenti da una pluralità di fonti. Tuttavia, la fetta più consistente di entrate per il settore dell’istruzione superiore nel suo complesso proviene dal finanziamento unico per la ricerca e l’insegnamento allocato dal Governo e distribuito in maniera indiretta tramite il Funding Council for Higher Education in England (HEFCE). L’HEFCE è stato istituito con il Further and Higher Education Act del 1992, al fine di:
• distribuire alle università i fondi stanziati dal governo britannico attraverso il Department for Business, Innovation and Skills (BIS);
• svolgere un ruolo di consulenza presso il Segretario di Stato del BIS riguardo alle principali necessità del settore dell’istruzione superiore.

Esiste un’agenzia centralizzata?
L’HEFCE è definito come un “non-departmental public body”, cioè un ente a cui è riconosciuta una funzione di consulenza all’interno dei processi di governo ma che gode di completa indipendenza in quanto non è amministrato direttamente né dal Governo né dai Ministeri, sebbene questi ultimi siano responsabili per la qualità e l’efficacia del suo operato di fronte al Parlamento. L’HEFCE opera nell’ambito delle linee guida stabilite dal Segretario di Stato per il BIS (Business, Innovation and Skills) ma non fa parte del BIS stesso, in quanto, per statuto, è libero dal controllo politico diretto. I membri del consiglio direttivo dell’HEFCE sono nominati direttamente dal Segretario di Stato e un rappresentante del Ministero può partecipare alle riunioni del consiglio direttivo in qualità di valutatore, ma non ha diritto di prendere parte al processo decisionale.
Come vengono distribuiti i fondi?
I fondi pubblici destinati alla ricerca vengono forniti tramite un sistema di supporto duale: l’HEFCE copre i costi strutturali dei centri di ricerca, cioè gli stipendi dei ricercatori assunti con contratto a tempo indeterminato, le spese di manutenzione e gestione degli edifici, delle biblioteche e dei centri informatici, mentre i sette Research Councils, finanziati dal Department of Trade and Industry, si occupano dei fondi per progetti di ricerca specifici. In totale, il Governo contribuisce al sistema di istruzione superiore nel Regno Unito per il 63% delle entrate (HEFCE, 2009/32); di questa percentuale, il 35% è costituito dal finanziamento unico devoluto agli atenei tramite l’HEFCE, mentre il rimanente 28% rappresenta principalmente la spesa sostenuta per garantire il diritto allo studio.
Valutazione
Entro il 2014 sarà completato Il Research Excellence Framework (REF), il nuovo sistema per la valutazione della qualità della ricerca nel Regno Unito. Essa sostituirà il Research Assessment Exercise (RAE). Il REF sarà condotto congiuntamente dall’HEFCE, dal Consiglio di finanziamento scozzese (SFC), dal Consiglio di finanziamento dell'istruzione superiore per il Galles (HEFCW) e dal Dipartimento per l'occupazione e l'apprendimento, Irlanda del Nord. Essendo la promozione dell’eccellenza una delle priorità dell’HEFCE, una parte consistente dei fondi verrà allocata, come nelle precedenti valutazioni, selettivamente in base a criteri di qualità della ricerca.
I principali criteri per la valutazione includono:
• eccellenza internazionale;
• cooperazione università/azienda;
• supervisione dei ricercatori

Francia

Il sistema Francese è molto diverso da quello britannico, dal momento che non è autogestito dai ricercatori nei vari comitati ma centralizzato nei due ministeri dell’Educazione superiore e della Ricerca, e dell'Economia. La ricerca viene svolta principalmente da istituti di istruzione superiore (162), tra cui 86 università e “Grandes Ecoles” francesi. A livello operativo, il sistema di ricerca francese è principalmente composto dalle seguenti agenzie incaricate di attuare politiche di R&S e innovazione:
• Oseo, che offre alle aziende, in particolare le piccole e medie imprese, il sostegno a progetti di innovazione e di R&S;
• Agenzia Nazionale per la Ricerca (ANR), creata nel 2007 per finanziare progetti di ricerca di base su base competitiva;
• Agenzia per l'ambiente e la gestione dell'energia (ADEME), creata nel 1991 per sostenere e fondo per l'ambiente e la ricercaenergetica su base partenariato;
• organismi pubblici di ricerca sono anche attori di attuazione delle politiche, cioè il Centro Nazionale per la Ricerca Scientifica (CNRS).
Esiste un’agenzia centralizzata?
Ci sono due Agenzie con compiti ben distinti, l'AERES, per la valutazione delle università e degli istituti di ricerca (PROS, public research organizations) e l'ANR, per la valutazione dei progetti di ricerca. La creazione dell’ANR ha rafforzato l’importanza del finanziamento basato su progetti competitivi. Circa l'88% della spesa in ricerca va alle PROS. I progetti di ricerca, gestiti dall'ANR utilizzano solo l'11% del budget.
Valutazione
Gli istituti di ricerca pubblici francesi hanno sistemi interni di valutazione dei singoli ricercatori e unità di ricerca. Per facilitare questo sistema, nel 2006 è stata creata l’AERES. Questa agenzia valuta i laboratori pubblici di ricerca, formazione superiore, università e istituzioni. Per la valutazione, invece, dei progetti R&S e di istituti di ricerca finanziati con soldi pubblici l’esercizio di valutazione è svolto dal NCST creata nel 2006. Questa agenzia si rapporta con i 15 ministeri che sostengono questo tipo di progetti e ricerche.

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